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【讲义文稿】“双碳”目标下资源型城市生态文明建设探究
摘要：资源型城市一般以区域内煤炭、石油等自然资源的开采与加工作为地区经济发展的主要基础。榆林市作为我国重要的能源资源战略保障基地，不仅因煤炭等各类资源而兴，也因以资源为中心的发展模式深陷生态文明建设困境。在“双碳”目标下，为破解生态文明建设困境，榆林市应从优化政府职能、建构多元主体合作共治体系、完善政府责任机制建设三个方面着手，为区域可持续发展探索新路。
关键词：“双碳”目标；资源型城市；生态文明建设；榆林市 一、核心问题与研究背景 党的十八大以来，党中央以前所未有的力度抓生态文明建设，站在历史和全局的战略高度，对新时代统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明“五位一体”总体布局作出全面部署。2013 年 11 月，国务院印发了《全国资源型城市可持续发展规划（2013—2020 年）》，明确提出资源型城市发展的 4 个目标，即资源保障有力、经济活力迸发、人居环境优美、社会和谐进步。该发展目标实质上与生态文明建设密
切相关。2020 年 9 月，习近平在第七十五届联合国大会上宣布，中国力争 2030 年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和目标（以下简称为“双碳”目标）。2020年 10 月，党的十九届五中全会提出，要加快推动绿色低碳发展，全面提高资源利用效率。2021 年 3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》明确提出，要广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，实现单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低 13.5%、18%的目标。
建设生态文明，就是要基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升，主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。同时，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济、政治、文化、社会各方面和全过程。2021 年 11 月，国家发展改革委、财政部、自然资源部发布的《推进资源型地区高质量发展“十四五”实施方案》是“十四五”时期指导资源型地区转型发展的重要制度性文件，指出了资源型城市转型发展面临各种新问题，更加重视资源型城市的生态文明建设。
榆林市作为陕西省第二大经济体，多年来依托资源禀赋，其发展过于倚重第二产业，城市能源消费结构不合理，清洁能源利用不足，与生态文明建设的发展目标不甚相匹。榆林市政府统计数据显示，2020 年全市第二产业占 GDP 的比重为 62.5%；在能源消费上，2020 年全市煤产品消费占全市规模以上工业能源消费的 84.2%，清洁能源消费占比极低。随着“双碳”目标的提出，榆林市面临一系列转型难题，市政府作为区域发展的引领者，积极探寻城市转型与绿色低碳发展、推进生态文明建设已成为其布局区域发展的题中应有之义。当然，不应把“双碳”目标简单解读为是对资源型城市的挑战与发展压力，其同样也是资源型城市转型发展的目标与机遇，例如，可积极发展负碳零碳低碳产业和绿色金融业，开发可再生能源或绿色清洁能源，建设生态宜居环境等等。
二、榆林市生态文明建设的困境及其根源 榆林市位于陕西省最北部，北临内蒙古，南接延安，西连宁夏与甘肃，东临黄河与山西相望，处于黄土高原与内蒙古高原的过渡地域。长期受毛烏素沙漠风沙影响，自然环境较为恶劣，植被破坏严重，发展模式严重受限。从城市发展过程看，经济建设与生态文明建设关系失衡、产业结构及能源消费结构不合理共同构成当前榆林市生态文明建设的困境。
（一）榆林市生态文明建设面临的困境
1.经济建设与生态文明建设关系失衡。在“双碳”目标下，科学判断、正确处理生态保护与经济发展的关系对榆林市生态文明建设尤为重要。破坏自然生态以谋取最大经济利益或为保护自然生态不惜最大限度地停止经济发展，这两种思路都不符合可持续理念。榆林市在发展过程中，为实现经济增长，对煤炭等高污染能源的高频率开发使当地生态遭到一定程度的破坏。如 2018 年以来，榆林市毁林开垦 13.3 万亩，严重威胁生态环境，与绿色可持续发展目标相背离；2021年，陕西省第四生态环境保护督察组指出，榆林市践行绿色高质量发展有差距，榆林市发展改革委、生态环境部门工作落实有差距，污染防治攻坚战还存在薄弱环节[1]；2022 年，中央第三生态环境保护督察组指出，榆林市存在“高耗能、高污染”项目手续不健全等问题。
2.产业结构及能源消费结构不合理。长期以来，作为煤炭资源型城市，榆林当地企业多以能源化工类为主，其产业经济收益是榆林地方财政收入的主要来源，在产业结构上体现为单一偏向第二产业并呈现出相对固定的态势，进而在此基础上形成了以煤炭资源为中心的生产模式。具体来看，2020年榆林市第二产业占地区全年生产总值的 62.5%，第一产业与第三产业的占比总和为 37.5%，远远低于第二产业。产业结构过于单一不仅对于城市转型不利，对推进榆林市生态文明建设也形成巨大阻力。从某种程度上讲，作为典型的资源
型城市，为适应“双碳”目标发展趋势，榆林市政府必须在产业结构调整上做好文章，既要实现第二产业的低污染性与绿色性，也要合理布置产业结构，鼓励服务业、旅游业等第三产业发展。另外，榆林还存在能源消费结构不合理的问题。可再生能源等其他清洁能源消费占比明显过低，与生态文明建设的理念相背离。如 2020 年，榆林市煤炭资源消费占全市工业能源消费的 84.2%，天然气消费仅占 0.4%，热力消费仅占 0.6%，电力消费也仅仅占 3.8%，相比天然气、热力、电力消费，煤炭消费是能源消费的绝对主力[2]。
（二）榆林市生态文明建设的困境根源 1.丰富的矿产资源成为遏制区域发展的“资源陷阱”。榆林市拥有十分丰富的能源，资源禀赋优良，除煤炭资源丰富外，榆林还是国家的石油后备基地。据相关统计数据，榆林市目前发现的矿产资源在 50 种左右，其潜在的经济价值高达近50 万亿元。具体到每一种类：煤炭资源预测储备量为 2720亿吨，目前已经探测到的储量为 1660 亿吨；天然气预测储量 8 万亿立方米，探明 4072 亿立方米；石油预测储量 6 亿吨左右，探明 1.9 亿吨，除此以外，还存有岩盐等其他资源[3]。受“基地发展模式”[4]影响，榆林极易形成依靠资源发展区域经济的发展模式。
2.生态环境保护制度不健全、地方企业的社会责任意识欠缺、市民生态文明意识薄弱是榆林生态文明建设困局产生的社会根源。长期以来，榆林存在“煤价一高就忽视抓经济，形势一好就放松调结构”的问题。作为地方发展的宏观调控者，榆林市政府在生态保护法规与治理政策制定上动作迟缓，近年来才重视并逐渐完善生态补偿机制。2020 年 8 月 1 日才正式实施《榆林市节约用水条例》，2021 年 12 月才正式实施《榆林市扬尘污染防治条例》，制度建设的滞后性无法弥补已被严重破坏的生态。在经济人假设理论下，任何企业都优先考虑自身利益。一些能源企业为了追求经济效益，难免出现乱开乱采现象。同时，煤炭资源在开发过程中必然经历地层破坏以及人为植被破坏。生态文明强调人与自然和谐共生，生态文明建设需发挥全体市民的力量，市民的生态文明意识是城市生态文明建设的道德基础和精神支撑，只有市民将生态文明理念、规则转化为行动自觉，生态文明建设才能真正落实。作为全国乃至全球沙漠治理的典范，榆林市成功实现毛乌素沙漠的治理目标，在此过程中形成了具有强大生命力的“治沙精神”，但在生态文明建设中，未能充分弘扬这种精神，市民的生态文明意识还有待提升。
三、榆林市生态文明建设路径 2021 年 9 月，习近平在国家能源集团榆林化工有限公司考察时指出，要利用好新发展理念来指导我们的发展。能源
产业要进一步发展，否则不足以支撑我们国家现代化，前提是升级转型，走绿色低碳发展的道路。榆林作为国家重要的能源基地，为国家经济发展作出了重要贡献，在“双碳”目标下，应坚持绿色低碳发展方向，对不合理的经济结构进行优化调整，延伸完整的煤化工产业链条；推进能源消费结构升级，提高煤炭原料的综合利用效能，走出资源型城市创新转型的“榆林道路”。在转型发展过程中，要优化政府职能分工、构建多元主体合作共治体系并完善政府责任机制，从而理顺“政府—企业—人民”三者在生态文明建设中的关系，实现绿色转型与可持续发展。
（一）优化政府职能分工 从整理发展战略来看，榆林市政府在注重经济发展的同时要兼顾生态效益，在实地调研考察的基础上合理制定区域绿色可持续发展规划，并严格遵循生态法律制度，依法处置破坏生态环境的行为。推进生态文明建设是一项具有综合性、系统性的任务，涉及市生态文明办公室、市水利局、市国土资源局等相关部门，容易出现职能交叉并演化出推诿等消极履责现象。政府职能分工的优化能够强化各职能部门的责任意识，有效避免消极履责现象。为此，榆林市政府要深化简政放权改革，实现政社在机构、职能、资产、人员等方面的规范性“脱钩”，着重优化各级政府事权及支出责任划分。具体而言，市委办公室应发挥好统一领导、协调各方的作用，
调动各个部门积极履行职责；市生态文明办公室应对能源型企业的污染问加强监管并对污染排放量进行监测，确保排放量控制在范围以内；市水利局应加强对工业用水处置的监管，严格监控工业排水以提高榆林市能源企业废水净化与利用，确保只有符合排放标准的工业用水才能进入生态循环；市国土资源局应加强对榆林市土地资源的监管，防止对矿产资源的不当开采。
（二）建构多元主体合作共治体系 在市域生态文明建设过程中，榆林市要进一步理顺“政府—企业—人民”三者的关系，推进资源型城市生态治理决策的民主化与科学化。地方政府作为所辖区域的引领者、管理者，有责任、有义务履行地方政府生态治理与监督职能，维护区域生态安全，正确把握生态与区域发展之间的关系，将制约绿色可持续发展的一切不利因素控制在合理的范围内。地方政府还应积极搭建多元主体协同共治平台。制定降税减费优惠政策吸引企业积极响应国家降碳减排号召，以五大发展理念为指导，主动实现绿色转型，承担市域生态治理責任。尤其是能源化工企业应通过低碳转型不断优化企业内部结构，实现创新发展。同时，要在全市范围内弘扬以“治沙精神”为核心的地方生态文化，引导当地人民群众树立关心生态环境、保护生态环境、参与生态保护与治理的意识，调动公众对破坏生态环境的行为进行监督以及自主践行生态文明理
念的积极性。此外，还可以聘请生态文明建设领域中的专家学者组成专家智库，提供专业知识与技能促进生态治理决策科学化。总之，通过汇聚多方智慧与力量，共建生态榆林。
（三）完善政府责任机制建设 有权必有责，有责必承担。完善政府责任机制可以从“政府责任清单化”、建立合作机制两方面着手。根据“政府责任清单”，各职能部门自觉承担相应责任、履行监管职能，依据相关政策法规，加强生态监察执法力度。通过监测煤化企业对生态环境造成的不同程度的危害采取相应的整治措施，对高耗能、高污染的企业根据实际情况勒令其停产、转型升级或退出；在合作机制建设层面，政府应积极招商引资，同企业共同完善园区的基础设施建设，鼓励引导园区企业相互学习、借鉴经验，充分发挥优质企业对产业园区的引领示范作用。目前，榆林市秉持“一县一区、一区多园”原则，通过整合已建成各具特色的 23 个产业园区[5]。对转型企业，政府应予以政策和技术支持，通过市场竞争机制和政府监管淘汰效益差、高污染等不符合绿色经济发展理念的企业，大力支持绿色能源企业发展，提高园区内生态效益。还应积极借助互联网大数据技术，建设综合性网络监督制度，动态把握企业造成的生态污染问题，为生态文明建设保驾护航。
参考文献：
[1]省第四生态环境保护督察组向榆林市反馈督察情况[EB/OL].http：//sthjt.shaanxi.gov.cn/sxhbdc/sxhjbhdclb/20210915/73530.html. [2]2020 年榆林市经济保持平稳增长[EB/OL].http：// www.yl.gov.cn/gk/tjxx/ndtjxx/69245.htm. [3]“榆林煤”——榆林递给世界的城市名片[EB/OL]. https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1708243427898939 763&wfr=spider&for=pc. [4]张友祥，支大林.论资源型城市转型发展及政府责任[J].学术探索，2012（7）. [5]榆林工业园区：能化高端化发展“领头雁”[EB/OL]. http：//www.yl.gov.cn/xwzx/tpxw/58918.htm.